Esbozo de las bases jurídicas del
derecho a la información

NUBIA CITLALLI SALAS LIZANA

Facultad de Ciencias Políticas y Sociales UNAM

Antecedentes

La libertad de expresión y el derecho a la información fueron reconocidos por primera vez en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. La Asamblea Constituyente francesa dio ese nombre al conjunto de principios que protegen los derechos humanos, entre esos principios se encuentran el respeto a las opiniones, las libertades de expresión y de prensa.

En su artículo 19 dispone que: "nadie puede ser molestado por sus opiniones, aún religiosas, con tal que, su manifestación, no transtorne el orden público establecido por la ley".

En el artículo 17 se establece que:

ningún hombre podrá ser perseguido por razón de sus escritos que haya hecho imprimir o publicar sobre cualquier materia si no provoca la desobediencia de la ley, el derrumbamiento de los poderes constituidos, la resistencia a sus disposiciones o cualquiera de los actos declarados crímenes o delitos por la ley.

Posteriormente, la Declaración Universal de los Derechos Humanos fue aprobada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) el 10 de diciembre de 1948.

El artículo 19 señala:

"todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y expresión; este derecho incluye el derecho a no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión."

Esta declaración ha sido la base de los pactos y convenciones posteriores. Protege las libertades de expresión y de opinión, así como el derecho a la información que comprende recibir, investigar y difundir informaciones y opiniones.

En México se encuentra reglamentada la libertad de imprenta desde 1539, año en que llegó la imprenta a la Nueva España.

La libertad de prensa se estableció en la Constitución Política de la Monarquía Española (Cádiz, 19 de marzo de 1812, artículos 131 y 371). Posteriormente en el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana (Apatzingán, 22 de octubre de 1814). Este decreto disponía que: "la libertad de hablar, de discurrir y de manifestar sus opiniones por medio de la imprenta, no debe prohibirse a ningún ciudadano, a menos que en sus producciones ataque el dogma, turbe la tranquilidad pública u ofenda el honor de los ciudadanos."

Por su parte, la Constitución Política Federal de 1824, en su artículo 50 fracción III, también estableció la libertad de imprenta al obligar al Congreso a: "Proteger y arreglar la libertad política de imprenta, de modo que jamás pueda suspender su ejercicio, y mucho menos abolirse en ninguno de los estados ni territorios de la federación".

La Constitución Centralista de 1836, en la Primera Ley, artículo 2 fracción VII, estableció como derecho de todos los mexicanos: "Poder imprimir y circular, sin necesidad de previa censura, sus ideas políticas. Por los abusos de este derecho, se castigará a cualquiera que sea culpable de ellos [...]".

Mientras que en 1843, las Bases Orgánicas de la República Mexicana "también de tipo centralista, establecieron que: 'Ninguno puede ser molestado por sus opiniones; todos tienen derecho para imprimirlas y circularlas sin necesidad previa de calificación o censura (artículo 9, fracción II).'"
La Constitución de 1857 en su artículo 7 afirmaba:

"Es inviolable la libertad de escribir o publicar escritos sobre cualquier materia. Ninguna ley ni autoridad puede establecer previa censura, ni exigir la fianza a los autores o impresos, ni coartar la libertad de imprenta, que no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública. Los delitos de imprenta serán juzgados por un jurado que califique el hecho, y por otro que aplique la ley y designe la pena.

La libertad de expresión fue consignada en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1857 en su artículo 6, la cual se encontraba caracterizada del mismo modo que en la actual Constitución.

Posteriormente en los Elementos Constitucionales de Ignacio López Rayón (1881), el artículo 29 proponía: "Habrá absoluta libertad de imprenta en puntos puramente científicos y políticos, con tal que estos últimos observen las miras de ilustrar y no zaherir las legislaciones establecidas."

El 16 de diciembre de 1977 el artículo 6 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos fue modificado, se le añadió un enunciado, el cual señalaba "[...] el derecho a la información será garantizado por el Estado". La adición provocó diversas reacciones en la sociedad y opiniones encontradas que impidieron su reglamentación.*

En septiembre de 1979 los diputados convocaron a una consulta pública que se realizó a principios de 1980. Se presentaron 140 ponencias, de las cuales 22 se manifestaron en contra de la reglamentación del derecho a la información. Entre las propuestas sobresalieron: la obligación del Estado a proporcionar información y el limitar los monopolios en los medios de comunicación.

También en 1980 la coordinación de comunicación de la presidencia de la República elaboró un anteproyecto de Ley de Comunicación Social. Por su parte, la coalición de izquierda presentó una iniciativa de Ley de Comunicación Social. Entre las aportaciones de esa iniciativa: "estaba aquella que distinguía la política nacional de comunicación social respecto a la política de gobierno en materia de comunicación; proponía, asimismo, la creación de un Consejo Nacional de Comunicación Social y un Registro Nacional de Medios".

Ninguno de los dos proyectos prosperó debido a las críticas de la prensa.

El presidente Miguel de la Madrid convocó en 1983 al Foro de Consulta Popular sobre Comunicación Social. Se presentaron dos mil propuestas que en su mayoría apoyaban la regulación del derecho a la información.

En 1995 la fracción parlamentaria del Partido de Acción Nacional (PAN) impulsó la creación de una Comisión Especial de Comunicación en la Cámara de Diputados, cuyo objetivo principal era recabar las propuestas de los periodistas, los empresarios, los académicos y la sociedad, mediante una jornada nacional de foros de consulta para crear una legislación en materia de comunicación.

Se realizaron 10 foros regionales en los cuales se presentaron dos mil 908 propuestas, así como audiencias públicas (algunas de ellas transmitidas en vivo por el Canal 40).

Acerca de los foros de 1995, Ernesto Villanueva afirma que, a diferencia de lo sucedido en los años anteriores, se crearon propuestas de fondo y se pusieron en evidencia dos cuestiones: a) la reforma democrática del Estado requiere necesariamente la reforma profunda del marco legal de los medios y b) que el PRI es la única fuerza política del país que se opone al cambio democrático de la legislación.

Por último, en 1997 se elaboró la iniciativa de Ley Federal de Comunicación Social, la cual hasta la fecha no ha sido aprobada por los legisladores, aunque se pretende que en la próxima legislatura se vuelva a discutir la iniciativa.

Proyecto de iniciativa de Ley Federal de Comunicación Social*

Desde 1977, cuando fue adicionado al artículo 6 Constitucional el enunciado "[...] el derecho a la información será garantizado por el Estado", se ha buscado una reglamentación para tal derecho. A raíz de ese agregado la Cámara de Diputados convocó a periodistas, académicos y a la sociedad en general a plantear sus opiniones e inquietudes con respecto al derecho a la información.

El 22 de abril de 1997 fue presentada en la Cámara de Diputados la iniciativa de la Ley Federal de Comunicación Social por las fracciones parlamentarias del Partido Acción Nacional, el Partido de la Revolución Democrática y el Partido del Trabajo.

La propuesta de Ley de Comunicación Social, que consta de 71 artículos y cuatro transitorios, reglamentaría a los artículos 6 y 7 constitucionales. La citada propuesta de ley pasó en calidad de proyecto en septiembre de 1998 a la Cámara de Diputados.

A fines de septiembre y octubre de 1998 "la difusión del documento derivó en una discusión pública acerca del contenido que pretendía o no establecer una "ley mordaza" e incluso hubo quien pidió a los legisladores no legislar en la materia".

Fue así que la mayoría de los medios emprendió una campaña en contra de la propuesta de la Ley de Comunicación Social. Se dieron y se siguen dando puntos de vista y opiniones a favor y en contra; lo anterior contribuyó de manera determinante para que hasta la fecha no se haya regulado el derecho a la información.

Existen dos posiciones claras con relación a la propuesta de Ley Federal de Comunicación Social. Una de ellas es que deben existir leyes y normas claras que regulen las acciones de los periodistas y, al mismo tiempo, puedan ejercer su profesión a fin de comunicar e informar a la población. Es decir, que el Estado garantice realmente la libertad de expresión y el derecho a la información.

Ernesto Villanueva opina que los aspectos más importantes de la propuesta de ley son los siguientes:

a) Desarrolla el derecho a la información.

b) Desarrolla el derecho de réplica, ampliando su ejercicio a todos los medios de información.

c) Transforma los medios de información del Poder Ejecutivo Federal en Medios de Información del Estado.

d) Crea la Comisión Nacional de Comunicación Social como organismo autónomo de integración, con atribuciones para la protección y promoción del derecho a la información y la libertad de expresión.

Por su parte, el diputado panista Javier Corral Jurado afirma que la esencia de esa ley debe ser la obligación del Estado a garantizar el acceso a la información, que los expedientes y asuntos gubernamentales dejen de ser privados y, en muchos casos, secretos; por tanto, deben hacerse del conocimiento del ciudadano, pues con ello se garantizaría el derecho a la información.

La Comisión Interamericana de la Organización de los Estados Americanos en su informe de 1998 sobre la situación de los derechos humanos en México recomendó al gobierno mexicano: "que promueva la revisión de la legislación reglamentaria de los artículos 6 y 7 de la Constitución mexicana, en una forma democrática, a fin de que las garantías consagradas tengan vigencia efectiva, acorde con el derecho a la libertad de pensamiento y expresión consagradas por la Convención Americana."

La otra postura es que la libertad de expresión y el derecho a la información no deben estar regidos por legislación alguna, pues ello equivaldría a violar la libertad, porque consideran que la libertad se ejerce, por lo cual no debe estar bajo la reglamentación del Estado.

La mayoría de los empresarios de los medios masivos de comunicación se opusieron a la propuesta de ley, pues de acuerdo con sus apreciaciones se pretendía instaurar una comisión que evaluaría y censuraría el trabajo de todos los comunicadores y, que además, atentaría contra la libertad de expresión y el derecho a la información. Incluso el presidente de la República, Ernesto Zedillo, como titular del poder ejecutivo federal, ha tenido está posición (instrumentar la autorregulación y los códigos de ética) señalando que "por la importancia que tiene el mantener sin ataduras la libertad de expresión, es que me he rehusado a imponer el poder público y reglas a los medios" . Además, en diversas ocasiones ha dicho que más valen los abusos cometidos por los medios que la regulación jurídica por parte del Estado.

La postura de los empresarios puede deberse a que es el Estado quien otorga las concesiones a los medios de comunicación y, además, la publicidad gubernamental es un gran apoyo monetario. Por tanto, los empresarios no desean perder sus privilegios, entre los que se encuentra también la no verificación de los hechos, lo cual provoca que los periodistas actúen antiéticamente al mentir, calumniar y difamar.

Acerca de regular el derecho a la información, Ignacio Burgoa en su obra Las Garantías Individuales opina:

[...] los legisladores deberán dilucidar, a saber: o se respeta la Constitución en lo que a la extensión del derecho a la información se refiere, colocando al país en graves riesgos internos o externos, o para evitarlo se restringe tal derecho, contrariando las disposiciones constitucionales ya señaladas. [...] Ello nos conduce a meditar sobre la conveniencia de que no se expida ninguna ley reglamentaria del artículo 6 constitucional a efecto de que el multicitado derecho sólo se conserve como mera declaración dogmática del Estado Mexicano sin proyección pragmática positiva alguna.

La propuesta de los legisladores no es perfecta, pues en algunas partes es vaga, confusa y moralista, pero sin duda se basa en buenas intenciones. De ahí que su existencia sea un avance para la creación de una legislación que garantice el acceso a las fuentes de información, así como las libertades de prensa y de expresión. Por tanto, se necesitan leyes claras, precisas y acordes a la realidad, que castiguen a quienes limitan u obstaculizan el ejercicio periodístico, establecer explícitamente la cláusula de conciencia y proteger a las fuentes periodísticas a través del secreto profesional*, pues en ocasiones hacen denuncias de hechos que pueden significar un riesgo al dar a conocer esa información.

Legislación actual

Actualmente, el derecho a la información, la libertad de expresión y la libertad de prensa se encuentran normados por los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El artículo 6 señala:

La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito o perturbe el orden público; el derecho a la información será garantizado por el Estado.

Mientras que el artículo 7 establece:

Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia. Ninguna ley ni autoridad puede establecer la censura previa, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta, que no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública. En ningún caso podrá secuestrarse la imprenta como instrumento del delito.

Las Leyes orgánicas dictarán cuantas disposiciones sean necesarias para evitar que, so pretexto de las denuncias por delitos de prensa, sean encarcelados los expendedores, "papeleros", operarios y demás empleados del establecimiento de donde haya salido el escrito denunciado, a menos que se demuestre previamente la responsabilidad de aquéllos.

Las libertades de expresión y de prensa también están reguladas por la Ley de Imprenta, la Ley Federal de Radio y Televisión, la Ley Federal de Cinematografía, el Reglamento sobre Publicaciones y Revistas Ilustradas, el Reglamento de la Ley Federal de Radio y Televisión y de la Industria Cinematográfica.

La Ley de Imprenta, que entró en vigor el 5 de abril de 1917, ha sido criticada debido a que existen dudas acerca de su vigencia, pues afirman que fue promulgada antes de que entrara en vigor la Constitución de 1917. Al respecto Ignacio Burgoa señala que "fue creada entretanto el Congreso de la Unión reglamentara los artículos 6 y 7 [...] Este ordenamiento fundamental (la Constitución) rige desde el 1 de mayo de 1917, propiamente es una ley posterior a la de abril, por lo que derogó a ésta."

La Ley de Imprenta es válida de acuerdo con "una tesis de jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia que afirma que 'tiene fuerza legal y debe ser cumplida, en tanto que no pugne con la Constitución vigente, o sea expresamente derogada.'"

Por su parte, Eduardo Andrade afirma que:

[...] se advierte, que esta ley adolece del gravísimo defecto formal de haber sido puesta en vigor antes de que rigiera la Constitución de 1917, y, por ende, antes de que estuvieran vigentes los artículos que pretende reglamentar. Propiamente, tal ley fue derogada por la propia Constitución. [...] Sin embargo, la Ley de Imprenta de Carranza sigue aplicándose en la actualidad, a falta de la ley orgánica de los artículos 6 y 7 Constitucionales.

De cualquier forma, sea válida o no, es una ley que no se ha modificado en 83 años, periodo durante el cual las circunstancias (políticas, económicas, sociales, culturales, etcétera) han cambiado, por lo que sería conveniente revisarla y establecer si es acorde y viable con respecto a la realidad actual.

Tratados internacionales

Rogelio Martínez afirma que el tratado es "un acuerdo entre uno o más organismos internacionales y que está regido por el derecho internacional".

Por su parte, Ernesto Villanueva menciona que:

[...] por tratado se debe entender, según el artículo 2 de la Ley sobre la Celebración de Tratados, 'el convenio regido por derecho internacional público, celebrado por escrito entre el gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos de Derecho Internacional Público, ya sea que para su aplicación requiera o no la aplicación de acuerdos en materias específicas, cualquiera que sea su denominación, mediante el cual los Estados Unidos Mexicanos asumen compromisos.

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue aprobado por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, el 16 de diciembre de 1966 y entró en vigor el 23 de marzo de 1976. México lo ratificó el 24 de marzo de 1981.

Este pacto se basa fundamentalmente en la Declaración de los Derechos Humanos, pues de igual forma protege las libertades de expresión y de opinión. Sin embargo, también establece responsabilidades y deberes al ejercer dichas libertades.

El artículo 19 establece:

1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones.

2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir, difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística o por cualquier otro procedimiento de su elección.

3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para: a) asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás; b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o moral públicas.

Convención Americana de Derechos Humanos

La Convención Americana de Derechos Humanos fue aprobada por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA) el 22 de noviembre de 1966, México la ratificó el 24 de marzo de 1981.

La Convención protege las libertades de expresión y de prensa, así como el derecho a la información. También un aspecto sobresaliente es que contempla el derecho de réplica a través de cualquier medio de información.

El artículo 13 señala que:

1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

2. El ejercicio del derecho previsto en el precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) el respeto a los derechos o la reputación de los demás, o b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la moral pública.

3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías indirectas, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel periódico, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de informaciones o por cualquier otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones[...].

Además, el artículo 14 de la Convención establece el derecho de rectificación al afirmar:

1. Toda persona afectada por informaciones inexactas o agraviantes emitidas en su perjuicio a través de medios de difusión legalmente reglamentados y que se dirijan al público en general, tiene derecho a efectuar por el mismo órgano de difusión su rectificación o respuestas en las condiciones que establezca la ley.

2. En ningún caso la rectificación o la respuesta eximirán de las otras responsabilidades legales en que se hubiese incurrido.

3. Para la efectiva protección de la honra y la reputación*, toda publicación o empresa periodística, cinematográfica, de radio o televisión tendrá una persona responsable que no esté protegida por inmunidades ni disponga de fuero especial.

Por último, es importante señalar que se contemplan límites al derecho a la información y a las libertades de expresión y de prensa en todas las leyes y normas observadas en este capítulo, los cuales son: la seguridad nacional, la moral, el orden público, la honra y la reputación. Asimismo, protegen el difundir, buscar y recibir informaciones, opiniones e ideas; también establecen la no censura y el derecho de rectificación.

En cuanto al proyecto de Ley de Comunicación Social el aspecto más sobresaliente es la creación del Consejo Nacional de Comunicación Social como organismo público autónomo con personalidad jurídica y autonomía administrativa y financiera. El Consejo tendría como finalidad garantizar las libertades de expresión e información y el derecho a la información.

El Consejo estaría compuesto por once miembros por el titular del Ejecutivo Federal; por la Cámara de Senadores, por organizaciones de derechos humanos, asociaciones de padres de familia y la sociedades de activistas; por la Cámara de Diputados. Los miembros permanecerían en el cargo por un periodo de seis años renovables.

El anteproyecto de Ley de Comunicación Social sólo establece expresamente el derecho de acceso a las fuentes públicas de información, sin establecer el derecho de acceso a las fuentes privadas, como las empresas, las asociaciones y organizaciones no gubernamentales. También plantea los mismos límites que se encuentran en la Constitución y esbozados de manera similar en la Ley de Imprenta, sin conceptualizar los límites.

Por último, es importante destacar que sería valioso que se diera la regulación de los artículos 6 y 7 de la Constitución Política Mexicana debido a que en ocasiones los periodistas distorsionan y no dan a conocer toda la información y al tratamiento periodístico de ésta que puede sujetarse, principalmente, a los intereses políticos y económicos de las empresas.

NOTAS

Ernesto Villanueva. El sistema jurídico de los medios de comunicación, México, UAM-Triana, 1995, p. 11.
Jorge Pinto. Op. Cit., p 47.
Sergio López Ayllón. El derecho a la información, México, Porrúa. 1984. p. 135.
Ernesto Villanueva. El sistema jurídico de los medios de comunicación, México, UAM-Triana, 1995, p. 19.
Ibídem. p. 20.
Eduardo Andrade [et al]. Op. Cit., p. 22.
Ernesto Villanueva. El sistema jurídico de los medios de comunicación, México, UAM-Triana, 1995, p. 20.
Ibídem, p. 12.
* Véase Sergio López Ayllón. Derecho a la información; Gerardo Dorantes [et al] (Compiladores). Prensa y derecho a la información.
Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía. Consulta pública de 1995, México, Comisión de RTC, 1995, p. p. 9-10.
Sergio López Ayllón, El derecho a la información. México, Porrúa, 1984, p. 105.
Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía. Op. Cit., p. 13.
Ibídem, p. p. 15-16.
Ernesto Villanueva. "La reforma legal de los medios, una asignatura pendiente" en Revista Mexicana de Comunicación, México, Número 49, junio-julio de 1997, p. 16.
* Véase Los periodistas. Órgano Informativo de la Fraternidad de Reporteros. Varios Números; Revista Mexicana de Comunicación. Varios Números; Memorias de la Conferencia Internacional "El derecho a la información en el Marco de la Reforma de los medios" (1998); Revista Razón y Palabra. http//:www.cem.itesm.mx/dacs/publicaciones/logos. Varios números; Javier Corral Jurado. Partidos, medios y elecciones. Un enfoque desde la perspectiva del derecho a la información. Sergio López Ayllón. El derecho de la información (1998); Revista Iberoamericana de Derecho a la información. Número uno y dos; Raúl Trejo Delarbre. Volver a los medios: De la Crítica a la ética.