Hacia
una nueva legislación en materia
de medios de comunicación *
Efrén
Arellano Trejo
Investigador del Centro de Estudios
Sociales y de Opinión Pública
de la Cámara de Diputados
El debate en torno a la nueva legislación
para los medios de comunicación
tiene diversas implicaciones económicas
y sociales. Este trabajo ofrece un panorama
general de los principales planteamientos
y propuestas vertidas desde la academia
y desde la CIRT (la agrupación
de los empresarios del ramo) para definir
cuáles son los principios y la
forma de resolver los principales temas
del debate.
El
texto aborda, en la primera sección,
algunos antecedentes y la resolución
de la Suprema Corte de Justicia que
declaró inválidos diversos
artículos de las leyes federales
de Telecomunicaciones y de Radio y Televisión,
que habían sido reformados recientemente
por el Congreso de la Unión;
en la segunda parte se presentan los
argumentos y propuestas de la CIRT;
y por último, la tercera sección,
presenta los testimonios de dos académicos
que coinciden en la necesidad de que
la nueva legislación contribuya
a la democratización de los medios.
La
resolución de la Suprema Corte
Durante
el sexenio del presidente Vicente Fox
(2000-2006) se llevaron a cabo dos reformas
que pretendían modificar las
principales formas de operación
de la radio y la televisión.
La primera de ellas, que sí se
concretó, fue la modificación
de los llamados “tiempos fiscales”
y la aprobación de un nuevo Reglamento
de la Ley Federal de Radio y Televisión
(LFRyT); la segunda, anulada por la
Corte, fue la aprobación de diversas
modificaciones a la propia LFRyT y a
la Ley Federal de Telecomunicaciones
(LFT).
Por
lo que se refiere al primero de estos
acontecimientos, el 10 de octubre de
2002, mediante una edición vespertina
del Diario Oficial de la Federación,
se dieron a conocer y entraron en vigor
el nuevo reglamento ya mencionado y
un decreto por cual se modifica el tiempo
y la forma con los cuales el Ejecutivo
Federal disponía del 12.5 por
ciento de los tiempos de transmisión
de las estaciones de radio y televisión
1.
A
partir de esta normatividad, el Estado
mexicano dispone de dos modalidades
para insertar sus campañas y
programas de interés social dentro
de las emisiones y programación
regular de las estaciones comerciales.
La primera de ellas son los denominados
“tiempos oficiales”. De
acuerdo con el artículo 59 de
la LFRyT y el nuevo reglamento en la
materia, las estaciones de radio y televisión
deberán efectuar transmisiones
gratuitas diarias, con duración
de hasta 30 minutos continuos o discontinuos,
del material proporcionado por la Secretaría
de Gobernación (Segob) a través
de la Dirección General de Radio,
Televisión y Cinematografía.
Estos tiempos pueden ser utilizados
por todas las instituciones oficiales
y aunque la Segob informó que
el nuevo reglamento garantiza mejores
horarios para su transmisión
2, en realidad esta
nueva normatividad sólo indica
que “los horarios de transmisión
de materiales con cargo al tiempo del
Estado a que se refiere el artículo
59 de la Ley Federal de Radio y Televisión,
se fijarán de común acuerdo
con los concesionarios y permisionarios
con base en las propuestas que formule
la Dirección General de Radio,
Televisión y Cinematografía”
3.
La
segunda modalidad son
los llamados “tiempos fiscales”,
los cuales son utilizados únicamente
por el Ejecutivo Federal. Mediante el
decreto del 10 de octubre de 2002, dichos
tiempos pasaron de 180 minutos, disponibles
anteriormente a lo largo de las 24 horas
de transmisión en las estaciones
de televisión, a 18 minutos en
un horario de 6:00 a las 0:00 horas.
Según lo explicó la propia
Secretaría de Gobernación,
con ello se garantizó la inserción
de la propaganda oficial en tiempos
de mayor audiencia, ya que ahora no
es posible que los concesionarios coloquen
estos mensajes en las horas de la madrugada
4.
La
forma y el contexto en que se dio a
conocer este decreto y el nuevo reglamento
en la materia generaron suspicacias
entre diversos sectores. La “Mesa
de Diálogo para la Revisión
Integral de la Legislación de
Medios Electrónicos”, convocada
por la propia Segob llevaba un año
de trabajo y sus integrantes no fueron
consultados ni tuvieron conocimiento
sobre el contenido y lo inminente de
la aplicación de estas normas.
Beatriz Solís, una de las participantes
en esta mesa, lo expresó en los
siguientes términos:
Nuestra
idea de cómo queríamos
que fueran los medios de comunicación
electrónicos fue plasmada de
manera abierta y transparente en la
mesa. La expectativa generada está
en la misma dimensión de la frustración.
Fue una expectativa sumamente enriquecedora
porque se inauguraba una forma de hacer
una ley, pero con lo que sucedió
el 10 de octubre se canceló y
clausuró.
Como
la expectativa era muy grande la frustración
es muy grande. Hemos estado acostumbrados,
a lo largo de más de 70 años,
a que el Ejecutivo hace las normas y
las hace con los sectores de los intereses
del poder, y pensábamos que en
el gobierno del cambio eso iba a cambiar.
No fue así, y hay una reacción
de gran molestia. El Ejecutivo tiene
que evaluarla en función de la
gran expectativa que generó.
Esa
reacción de molestia se debe
en mucho a que quienes de buena fe estábamos
trabajando en la redacción de
nuevas reglas para la radio y la televisión
no esperábamos que en un cubículo
cerrado, en lo oscuro —porque
además en serio los últimos
momentos fueron de madrugada, por eso
es un albazo, porque fue en el alba—,
estuvieran preparando una manera de
darle la vuelta al Congreso, de darle
la vuelta a la mesa de diálogo
y única y exclusivamente plasmar
los intereses que en particular corresponden
sólo a dos sectores que es el
gobierno federal y los concesionarios
de la radio y la televisión 5.
En
contraparte los voceros de Televisa
expresaron su beneplácito. Joaquín
López Dóriga, conductor
del principal noticiario de este grupo,
consideró que el decreto cerraba
una etapa de oprobio e iniciaba una
etapa prometedora. En su columna del
ahora desaparecido El Heraldo
escribió:
Cuando
conocí el proyecto de Bernardo
Gómez, presidente de la Cámara
de la Industria de Radio y Televisión,
lo vi como algo, si no imposible, sí
muy difícil de lograr. Lo vi
operar durante semanas en todos los
frentes, hasta que a las cuatro y media
de la mañana de este jueves se
logró el acuerdo: la reforma
al reglamento y la eliminación
del 12.5 por ciento, que cierra una
larga y oprobiosa era de las telecomunicaciones
e inicia otra que promete ser mejor
6 .
Hacia
una nueva legislación
El
1 de diciembre de 2005, la Cámara
de Diputados aprobó, con el voto
a favor de todos los legisladores presentes,
una iniciativa de ley con diversas reformas
a las ya citadas LFT y LFRyT. Dicha
reforma provocó, una vez más,
una amplia polémica entre diversos
sectores interesados en la materia e
incluso dividió la opinión
de los miembros del gabinete del ex
presidente Vicente Fox.
En
los días subsiguientes algunos
radiodifusores, como Rogerio Azcárraga
(Grupo Radio Fórmula), escritores,
comunicadores y académicos expresaron
su inconformidad con el contenido de
esta propuesta de ley y solicitaron
al Senado realizar una revisión
y modificación de fondo.
Desde
el Poder Ejecutivo se hicieron declaraciones
que anticipaban la posibilidad de modificar
los términos del documento aprobado
por los diputados. Dionisio Meade, en
ese momento subsecretario de Enlace
Legislativo de la Segob, expresó
que en enero (de 2006) el Ejecutivo
definirá un esquema para “enriquecer
el dictamen actual”. En tanto,
Enrique Aranda, en su carácter
de subsecretario de Normatividad de
Medios de esa misma dependencia, informó
haber enterado a las comisiones del
Senado que estudian la iniciativa de
posibles cambios en los que el Ejecutivo
tiene interés en que se apliquen
correcciones 7.
Por
su parte, el senador Héctor Osuna,
presidente de la Comisión de
Comunicaciones y Transportes del Senado,
anunció la realización
de amplias consultas, sobre todo entre
aquellos que han expresado su objeción
a las reformas, a fin de incluir sus
observaciones en la discusión
del tema. Sin embargo, la iniciativa
fue aprobada por los Senadores sin modificaciones
y más tarde, pese a las recomendaciones
en sentido contrario de la Secretaría
de Comunicaciones y Transportes y de
la Comisión Federal de Telecomunicaciones
(Cofetel), el presidente Vicente Fox
ordenó su publicación
en el Diario Oficial de la Federación,
hecho que ocurrió el 11 de abril
de 2006.
Un
documento aprobado por el pleno de la
Cofetel, en una sesión extraordinaria
del 15 de marzo de 2006, y que incluye
los argumentos esgrimidos por su presidente
en el Senado el 22 de febrero de ese
mismos año, permite identificar
los principales argumentos técnicos
y jurídicos en contra de estas
reformas legales. De manera resumida,
las cinco conclusiones que contiene
este documento son las siguientes 8:
a)
Las reformas contradicen la tendencia
internacional que pretende resolver
la convergencia mediante la uniformidad
de reglas para servicios similares.
Lo anterior debido a que las telecomunicaciones
y la radiodifusión se mantienen
como materias reguladas por separado,
lo que propicia la creación de
un “régimen legal de telecomunicaciones
especial para la radiodifusión
y por ende, la definición de
dos mercados (ambos con la posibilidad
de prestar servicios de radio y televisión
y telecomunicaciones): uno basado en
la regulación de vías
generales de comunicación para
la prestación de servicios de
telecomunicaciones en la LFT, y otro
basado en la prestación de servicios
por el espectro regulado por la LFRyTV.
b)
Se debilita la rectoría
del Estado para planear una eficiente
y eficaz administración del espectro
radioeléctrico en ambas materias.
El argumento de la Cofetel es que “el
artículo 28 (de la LFRyT), convertiría
al espectro en un recurso cuya disposición
es determinada por las peticiones que
hace el sector de radiodifusores. La
autoridad no podría garantizar
el uso eficiente del espectro conforme
a este esquema, en beneficio del interés
público, por encima de los intereses
particulares”.
c) Las reformas no fortalecen
un esquema de sana competencia. Según
el documento de la Cofetel, en la LFT
“la autoridad podrá establecer
obligaciones específicas en materia
de tarifas, calidad e información
a los agentes con poder sustancial en
el mercado de telecomunicaciones, pero
no se hace aplicable lo anterior a la
radiodifusión”. Además,
en la LFRyT (artículo 16) se
establece que al concluir el plazo de
una concesión sobre el espectro
de radiodifusión procede su refrendo,
dando preferencia a su titular; en tanto,
según la LFT (artículo
32) procede la petición de prórroga,
en el entendido que para que ésta
se autorice a) deberá solicitarse
en los tiempos legales; b) el concesionario
tuvo que haber cumplido las condiciones
previstas en la concesión, y
c) deberá aceptar las nuevas
condiciones que en su caso establezca
la autoridad.
d)
Se crea un marco jurídico especial
y distinto para la radiodifusión
como servicio de telecomunicaciones
en la LFRyT, en contradicción
al marco general de las telecomunicaciones
en la LFT; además, se crean derechos
y obligaciones asimétricos entre
los prestadores de servicios de telecomunicaciones,
dependiendo del marco legal que los
regula, así como de las autorizaciones
que reciban con anterioridad o posterioridad
a la entrada en vigor de estas reformas,
lo cual genera importantes distorsiones
en el mercado, complica la función
del regulador, e impide la convergencia.
e)
Se debilita el órgano regulador
y se crea incertidumbre jurídica
para el particular respecto a los actos
de autoridad de las dependencias del
sector. Lo anterior debido a las siguientes
razones: a) la Cofetel no tiene
independencia de decisión, ni
control integral de los trámites
efectuados en materia de concesiones,
permisos, asignaciones y sanciones,
en materia de telecomunicaciones y radiodifusión,
pues se mantiene como unidad administrativa
subordinada a la Secretaría;
b) le resta al órgano
regulador las facultades en materia
de telecomunicaciones; c) omite
actualizar sus facultades en materia
de sanciones y otorgarle facultades
esenciales para administrar la convergencia
tecnológica; y d) provoca
una confusión entre la competencia
de la Secretaría y la Cofetel
en materias de telecomunicaciones y
radiodifusión.
El
4 de abril de 2006, días antes
de que el entonces Presidente Vicente
Fox ordenara la publicación de
estas reformas en el Diario Oficial
de la Federación (hecho que ocurrió
el 11 de abril de ese año), la
Secretaría de Comunicaciones
y Transportes, a cargo en ese momento
de Pedro Cerisola, le hizo llegar al
mandatario una serie de observaciones
en contra de esta ley que tampoco fueron
tomadas en cuenta.
Las
observaciones coincidían en diversos
aspectos con el diagnóstico elaborado
por la Cofetel. Se señaló,
por ejemplo, que “el servicio
de radiodifusión es definido
y regulado por dos leyes al mismo tiempo
y con distintas acepciones”; se
cuestionó el hecho de que la
LFRyT permita a los concesionarios de
radio y televisión prestar otro
servicio de telecomunicaciones sin que
el Estado reciba una contraprestación
(artículo 3) y sin tener que
pasar por licitación previa (artículo
28).
Este
último artículo también
se cuestionó por el hecho de
señalar que la LFRyT se “aplicará
a los servicios de radiodifusión,
siempre y cuando no se oponga a la LFT,
situación que en opinión
de la SCT puede propiciar diversas interpretaciones,
debido a los criterios tan diversos
que manejan en temas como tarifas, inversión
extranjera, sanciones y causas de revocación.
La
SCT también cuestionó
el artículo 16 de la LFRyT, pues
en su opinión, en el caso de
refrendos de concesiones, se genera
un régimen de excepción
al otorgar preferencias a los actuales
concesionarios, quienes no tendrían
que realizar un pago adicional, al contrario
de los que pretendería ser nuevos
concesionarios, pues estos deberán
licitar y pagar por ello. Estos y otros
argumentos confluyeron en una acción
de inconstitucionalidad que un grupo
de 47 senadores interpusieron ante la
Suprema Corte de Justicia de la Nación
(4 de mayo de 2006) 9.
La
Corte resolvió dicha acción
mediante una metodología inédita
en el máximo tribunal. Durante
la semana del 14 al 18 de mayo de 2007
los ministros analizaron el proyecto
de sentencia, de más de 800 cuartillas,
elaborado por Salvador Aguirre. Dicha
proyecto fue entregado a las partes
en litigio, es decir, al Senado de la
República, a la Presidencia de
la República y al representante
del grupo de senadores que promovió
la demanda; y se puso a disposición
del público en Internet. El 21
de mayo comparecieron ante el pleno
especialistas en telecomunicaciones
de la UNAM y del Instituto Politécnico
Nacional 10.
Los
ministros dedicaron ocho sesiones, entre
el 24 de mayo y el 7 de junio, a discutir
las impugnaciones a esas reformas. Dichas
sesiones fueron transmitidas en el Canal
Judicial y el Canal del Congreso. Este
debate concentró “la mayor
atención que, posiblemente, haya
suscitado jamás discusión
alguna de ese tribunal” 11.
El
7 de junio de 2007, la Suprema Corte
de Justicia de la Nación dictó
resolución. En el caso de la
LFT, los senadores impugnaron la constitucionalidad
de 13 artículos, la Corte dictó
ajustes para dos ellos (9-C y segundo
transitorio). En el caso de la LFRyT
fueron impugnados 30 artículos,
la Corte dictó ajustes parciales
para cuatro de ellos y declaró
inconstitucionales los artículos
28 y 28-A (véase cuadro 1).
Si
bien la Corte modificó una pequeña
parte del decreto de ley, en realidad
se trata, en opinión de un especialista
en el tema, de “los artículos
más importantes de esas reformas”
12 . Como se mostrará
más adelante, un tema central
es la administración y destino
que el Estado dará al espectro
radioeléctrico.
Fuente:
Suprema Corte de Justicia de la Nación,
Acción de Inconstitucionalidad
26/2006, México, 7 de junio de
2007, disponible en www.senado.gob.mx/telecom_radiodifusion/index.php
(fecha de consulta: diciembre de 2007).
Las
posibilidades de la tecnología
y el papel del Estado
Como
lo ha explicado Raúl Trejo Delarbre,
el desarrollo tecnológico disponible
hoy en día, permite que en el
espacio aéreo donde hasta ahora
se ha difundido un canal de televisión,
quepan tres o cuatro señales
de televisión digital: “también
es posible transmitir, en ese mismo
espacio, señales de Internet
o telefonía inalámbricas,
entre otras opciones. Las posibilidades
de comunicación que hasta ahora
se encontraban reducidas a pocos canales
de televisión, pueden diversificarse
gracias a la compresión de señales
con tecnología digital 13”.
El
artículo 28 de la Ley Federal
de Radio y Televisión, declarado
inconstitucional por la Corte, les daba
la posibilidad a los actuales concesionarios
de utilizar como quisieran el espacio
adicional que habrá en cada frecuencia,
pues como lo explica Trejo Delabre,
“bastaría con una notificación
a la autoridad administrativa para que
las televisoras pudieran difundir, en
esas frecuencias, servicios de telefonía
o Internet. Y por ese aprovechamiento
adicional del espacio que tienen concesionado
no sería obligatorio que le pagasen
nada al Estado. Por otro lado los medios
no comerciales –televisoras educativas
y culturales, radiodifusoras comunitarias,
estaciones oficiales– estaban
excluidos del aprovechamiento del espacio
adicional que resultará cuando
los medios electrónicos experimenten
la transición de la radiodifusión
analógica a la de carácter
digital 14”.
Sobre
este aspecto, la Corte determinó
que la redacción del artículo
28 privaba al Estado de la rectoría
para planear una eficiente administración
del espacio radioeléctrico. El
siguiente fragmento de la sentencia
muestra cómo la Corte analizó
y dictaminó los argumentos esgrimidos
por el grupo de 47 senadores y resolvió
la inconstitucionalidad de dicho artículo:
Dicho
de otro modo, según la parte
actora, se está despojando al
Estado de su rectoría sobre el
espacio radioeléctrico, al otorgarle
al concesionario de radio y televisión
la propiedad de facto de la banda de
frecuencia que tiene concesionada, sin
importar la existencia del Cuadro Nacional
de Atribución de Frecuencias,
el Reglamento de Radiocomunicación
de la Unión Internacional de
Telecomunicaciones, ni los protocolos
y tratados bilaterales y multilaterales
firmados por México.
En
el entendido de que el citado Reglamento
de Radiocomunicación de la Unión
Internacional de Telecomunicaciones,
resulta vinculatorio para el Estado
Mexicano y en éste se establece
que el uso de bandas de frecuencia a
título primario y secundario,
es decir, la posibilidad de atribuir
otros usos compatibles al espectro hoy
determinado para radiodifusión,
requiere de procesos protocolarios,
correspondiendo a los Estados la decisión
sobre los cambios en los usos y no a
los concesionarios, motivo por el cual
resulta indebido que mediante una mera
solicitud, sea el concesionario de radio
y televisión el que determine
el nuevo uso que se va a dar a la banda
de frecuencia concesionada originalmente.
Esto
es, mediante el mecanismo previsto en
el precepto que se estima contrario
a la Constitución, se hace nugatorio
el derecho del Estado mexicano para
establecer las modalidades de uso primario
y secundario del espectro radioeléctrico,
impidiendo hacer un uso más eficiente
del mismo.
En
este contexto, debe tomarse en cuenta
que una misma banda de frecuencia puede
tener un uso primario y uno secundario,
Los primeros son protegidos contra las
interferencias provocadas por los servicios
que operan a título secundario,
lo cual permite la convivencia entre
distintos servicios proporcionados a
través de la misma banda de frecuencia
bajo determinadas condiciones tecnológicas
y de operación, logrando un uso
eficiente y armónico del recurso
y permitiendo la convivencia de sistemas
en zonas fronterizas evitando problemas
de interferencia. Esta atribución
de bandas de frecuencia para servicios
a título primario o secundario,
está hecha por el Reglamento
de Radiocomunicación de la Unión
Internacional de Telecomunicaciones.
Bajo
este esquema, es el Estado mexicano
el que debe mantener la potestad para
licitar las bandas de frecuencia, que
hoy por hoy están atribuidas
a la radiodifusión, a título
primario para ese fin y a título
secundario como banda de uso libre que
permita su utilización sin necesidad
de concesión, permiso o registro.
O bien, en un momento dado, gracias
a la evolución tecnológica,
rescatar o cambiar bandas de frecuencia
actualmente atribuidas a la radio y
televisión.
En
resumen, se está privando al
Estado de la rectoría para planear
una eficiente y eficaz administración
del espectro radioeléctrico a
corto, mediano y largo plazo, al permitirse
que, a pesar de constituir un bien del
dominio público escaso, su uso
sea determinado mediante las peticiones
formuladas por los concesionarios 15.
La
resolución de la Corte también
colocó en el centro del debate
la alta concentración de la propiedad
que tienen los medios en México.
En nuestro país existen 461 canales
de televisión, de los cuales
257 están concesionados a Televisa
y 176 a Televisión Azteca. De
tal manera que del total de la inversión
publicitaria realizada en el país,
la primera de estas empresas se lleva
más del 50 por ciento y más
del 70 por ciento de la inversión
en publicidad televisiva. De acuerdo
con Gabriel Sosa Plata, especialista
en nuevas tecnologías, se trata
de una concentración que no existe
prácticamente en ningún
otro país 16.
Esta
concentración también
tiene costos comerciales. Como lo ha
explicado Raúl Trejo Delarbre,
actualmente cada canal de televisión
ocupa 6 megahertz. Televisa, con 257
canales, disfruta de un ancho de banda
equivalente a más de 1,500 megahertz.
Este autor retoma cálculos de
Fernando Butler Silva, presidente del
Colegio Nacional de Economistas, quien
ha estimado que el valor de un megahertz
para una televisora de cobertura nacional
sería de casi 230 millones de
pesos. Es decir, las frecuencias en
las que difunde una emisora como el
llamado Canal de las Estrellas costarían
1,380 millones de pesos.
Respeto
al proceso de digitalización
para las señales de radiodifusión,
Trejo Delarbre recuerda que en junio
de 2004 la Secretaría de Comunicaciones
y Transportes expidió un acuerdo
para entregar a cada televisora una
concesión adicional por cada
una de las que ya tenía. Esas
nuevas concesiones “servirían
para difundir televisión digital
de alta definición. De esa manera,
en cada canal de los que ya existían
las televisoras seguirían transmitiendo
en formato analógico, que es
el que se ha utilizado hasta ahora.
Y en la nueva frecuencia comenzarían
a transmitir esos contenidos en el nuevo
sistema digital que permite conducir
imágenes de calidad notablemente
mayor y añadir otras señales
dentro del mismo espacio. La idea era
que a fines de 2021 todos los canales
de televisión abierta hubieran
cumplido con ese proceso de transición
y, entonces, le regresaran al Estado
la frecuencia adicional” 17.
Un
problema de este acuerdo y del decreto
que la Corte invalidó es que
en ningún establecía los
procedimientos para que los concesionarios
devuelvan la frecuencia adicional. “Por
lo pronto, --afirma Raúl Trejo--
las televisoras disponen de una frecuencia
más por cada una de las que ya
tenían. Es decir, si Televisa
y Azteca contaban con 257 y 176 concesiones
cada una, ahora pueden tener, entre
ambas, 866. Eso significa un ancho de
banda equivalente a 5 mil 200 megahertz.
Y todas esas concesiones, antiguas y
nuevas, fueron prorrogadas o asignadas
hasta el último día de
2021” 18.
El
acuerdo expedido en 2004 tiene otra
consecuencia fundamental sobre el uso
del espectro radioeléctrico,
pues estableció que la tecnología
digital serviría para difundir
señales de alta definición.
Como la refiere nuevamente el multicitado
Trejo Delarbre, “con la tecnología
más utilizada actualmente, sobre
todo en Estados Unidos, cada canal de
alta definición requiere de 6
megahertz, es decir, el mismo ancho
de banda que hasta ahora ha utilizado
un canal tradicional, de carácter
analógico” 19.
Sin embargo, la digitalización
de las señales podría
permitir que en esos 6 megahertz se
difundieran varios canales de televisión
aunque no necesariamente de alta definición.
Es decir, como concluye Trejo Delarbre,
“el gobierno mexicano decidió
que tengamos las mismas opciones que
hasta ahora han existido en el panorama
de la televisión mexicana pero
en formato de alta definición,
en vez de propiciar la incorporación
de dos o tres canales diferentes por
cada uno de los que ya existen”
20. Más aún, en pocos
años la tecnología digital
permitirá que cada vez quepan
más contenidos en el mismo espacio.
En un ancho de banda de 6 megahertz
se podrán difundir más
canales, o servicios de telecomunicaciones
distintos de la televisión.
Debido
a todo lo anterior, se puede sostener
que los temas centrales a resolver son
cómo aprovechar las nuevas posibilidades
de la tecnología digital, qué
papel puede cumplir el Estado en este
nuevo escenario y cuáles son
los beneficios que deben protegerse
y promoverse desde la perspectiva del
interés pública.
Las
propuestas de los empresarios
Para
llevar a cabo el análisis de
la resolución de la Corte, retomar
cabalmente en la legislación
la sentencia dictada, así analizar
las propuestas de los diversos sectores
interesados, el Senado de la República
instaló el denominado Grupo Plural
para la Revisión de la Legislación
en Materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión.
Este
grupo, instalado formalmente el 7 de
septiembre de 2007, se integró
con los coordinadores de los grupos
parlamentarios; el presidente de la
Comisión de Radio, Televisión
y Cinematografía; el presidente
de la Comisión de Comunicaciones
y Transportes; el presidente de la Comisión
de Estudios Legislativos; tres senadores
del PAN; dos senadores del PRI y dos
del PRD; así como un senador
de cada uno de los partidos Verde Ecologista,
Convergencia y del Trabajo 21.
Hasta
noviembre de 2007, este grupo había
realizado tres reuniones plenarias y
doce diferentes reuniones de trabajo,
en las cuales ha recibido, entre otros,
a representantes de las siguientes organizaciones
e instituciones: comisiones federales
de Telecomunicaciones y de Competencia,
Asociación Mundial de Radios
Comunitarias, Red de Protección
de Periodistas y Medios de Comunicación,
cámaras nacionales de las industrias
de Telecomunicaciones por Cable y Electrónica,
de Telecomunicaciones y Tecnología
de la Información, Red de Radiodifusoras
y Televisoras Educativas y Culturales
de México, Comisión Nacional
para el Desarrollo de Pueblos Indígenas,
secretarías de Educación
Pública, Gobernación y
de Comunicaciones y Transportes, Comisión
de Mejora Regulatoria, Sindicato de
Telefonía de Japón, Asociación
Mexicana de Derecho a la Información
y Cámara de la Industria de Radio
y Televisión (CIRT) 22.
El
documento presentado por la CIRT reúne
en gran medida las propuestas de los
empresarios del ramo. A continuación
se describen las que corresponden a
la rectoría del Estado en materia
de radiodifusión, en materia
de concesiones y permisos y de convergencia
tecnológica, que consideran por
este trabajo como algunos de los temas
centrales del debate.
Por
lo que respecta a la rectoría
del Estado, la CIRT propone cuatro lineamientos
de trabajo:
a)
Que el Congreso de la unión cuide
que las facultades de la autoridad no
sean exorbitantes, es decir que no excedan
de las necesarias para la prestación
erficiente del servicio.
b)
Que las facultades del Estado sean
claras, a fin de evitar actos arbitrarios.
c)
Que se acoten las facultades discrecionales.
d)
Que las facultades que se confieran
al Estado no inhiban el quehacer de
los particulares 23.
En
materia de concesiones, los empresarios
de la radio y la televisión han
desarrollado los siguientes lineamientos:
a)
Que se realicen mediante una licitación
pública, bajo un procedimiento
que permita valorar adecuadamente la
parte de contenidos, social, cultural
y de competencia, de tal manera que
el factor económico no sea el
que determine quien recibirá
la concesión.
b)
El factor económico sólo
deberá servir como criterio de
desempate entre solicitantes que cubren
ampliamente los requisitos establecidos
por la autoridad.
c) Que exista un programa de
concesiones de radio y televisión
que permita a los interesados tengan
conocimiento de las concesiones por
venir y puedan prepararse para ello.
d)
Que los procedimientos prevean requisitos
objetivos (legales, técnicos
y financieros) que permitan a la autoridad
calificar de manera transparente las
solicitudes recibidas; y
e)
Que los procedimientos concesionarios
culminen en plazos relativamente cortos,
de aproximadamente dos o tres meses
24.
El
documento de la CIRT plantea la necesidad
de mantener los regímenes legales
diferenciados para permisos y concesiones.
Por ello, en materia de permisos propone
los siguientes lineamientos:
a)
Que se otorguen de manera discrecional
y sin concurso público.
b)
Que los permisos se continúen
otorgando de manera gratuita.
c)
Que en cualquier caso se incorporen
medidas de transparencia, que permitan
a la sociedad conocer la identidad de
las personas que están gestionando
la obtención de un permiso y
dar seguimiento de los procedimientos
respectivos 25.
La
CIRT asume que la convergencia tecnológica
propicia un mejor uso de la infraestructura
y la tecnología disponible y
que, frente al desarrollo realizado
en otros países, ésta
no es una opción sino una necesidad,
que puede redundar en servicios más
eficientes y baratos para el público
usuario. En este tema, la CIRT propone
los siguientes lineamientos:
a)
Que tanto los permisionarios como los
concesionarios puedan ser objeto de
una autorización para prestar
servicios adicionales.
b)
Que los procedimientos para prestar
servicios adicionales se encuentren
previstos de manera previa y general,
mediante disposiciones administrativas
emitidas por la autoridad regulatoria,
para de estar forma evitar tratos preferentes
o discriminatorios.
c)
Que se pague una contraprestación
económica en los mismos términos
en que deben hacerlo los concesionarios
de las telecomunicaciones, con la intervención
que corresponda a la Secretaría
de Hacienda y Crédito Pública.
d)
Que las concesiones y permisos pasen
a ser redes públicas de telecomunicaciones
en las que deberá estar expresamente
excluida la inversión extrajera,
dado que a través de ellas se
presta el servicio de radiodifusión
26.
Las
propuestas de la academia
En
el ámbito de la academia y de
las organizaciones sociales involucradas
en estos temas, los temas centrales
de atención son los ya abordados
por la CIRT, además del papel
que deberá cumplir el Estado
para crear e impulsar auténticos
medios de servicio público, la
composición y autonomía
del órgano regulador, el usufructo
que podría darse a las nuevas
posibilidades abiertas por la tecnología
y, entre otras cosas, la revisión
y supervisión de los contenidos,
con el ánimo de promover emisiones
de mayor calidad.
Gabriel
Sosa Plata, profesor-investigador de
la UAM-Cuajimalpa y coordinador académico
de la Asociación Mexicana de
Derecho a la Información, subraya
que esta asociación se ha pronunciado
a favor de un solo marco legal que regule
la radiodifusión y las telecomunicaciones,
el fortalecimiento del órgano
regulador y de las sanciones aplicables
en la materia:
“La
posición de la AMEDI ha sido
de que tengamos un solo marco regulatorio.
Las ventajas son que te permite tener
una legislación en dos grandes
ámbitos. Uno de ellos tiene que
ver con lo que se le llama las estructuras
horizontales y que es el establecimiento
de las reglas comunes para todo lo que
son redes de telecomunicaciones y de
radiodifusión. Es decir, condiciones
similares, que no haya privilegios para
algunos ni para otros, que se establezcan
criterios similares de licitación,
sobre todo en el caso de las telecomunicaciones,
de que exista un solo órgano
regulador, en este caso una Comisión
Federal de Telecomunicaciones con una
autonomía constitucional, cosa
que la actual Cofetel no tiene, y que
sea un organismo lo suficientemente
fuerte como para que pueda llevar a
cabo todas sus decisiones con independencia
y de que no esté sometido tanto
a los intereses del poder político
como de los propios empresarios.
“Para
ello se necesita generar un marco legal
que garantice la aplicación fuerte
de la ley en el caso de incumplimientos,
en grados mucho mayores, que considere
incluso la revocación de la concesión.
Lo anterior porque la ley ha sido muy
laxa, sobre todo en radiodifusión.
Hay una violación constante,
que los radiodifusores, sobre todo las
empresas de televisión, prefieren
pagar la multa y no pasa nada. Ellos
prefieren pagar multas porque son muy
pequeñas, por decir una cifra,
no son ni el uno por ciento de lo que
finalmente terminan facturando.
“La
AMEDI propone crear un Cofetel fuerte,
acabar con la discrecionalidad en el
otorgamiento de las concesiones y los
permisos, establecer criterios similares
y no diferenciados entre los medios
culturales y educativos, a los cuales
se les otorgan permisos, y los medios
comerciales a los cuales se les otorgar
concesiones.
“La
posición de la AMEDI ha sido
que todas sean concesiones, con establecimiento
de criterios muy claros, de limitantes
en la comercialización para las
emisoras de carácter educativo
y cultural, porque su mística
es muy diferente, pero que finalmente
se establezca este criterio de igualdad,
por ejemplo, en cuanto al número
de años de concesiones y los
requisitos de carácter técnico.
La Corte desechó el margen de
discrecionalidad para el otorgamiento
de los permisos porque había
una situación ventajosa para
los concesionarios y desventajosa para
los permisionarios” 27.
“Esto
en cuanto a lo que son las redes, y
lo otro, lo vertical tiene que ver con
los contenidos, porque finalmente ya
estamos hablando de que los contenidos
lo mismo nos llegan por televisión
por cable, por televisión satelital,
por telefonía celular, por Internet,
por los medios abiertos, en Estados
Unidos hay por ejemplo un sistema de
radio directa por satélite, etcétera.
El
testimonio de Ernesto Villanueva, investigador
del Instituto de Investigaciones Jurídicas
de la UNAM y presidente ejecutivo de
Libertad de Información México,
AC, coincide en la necesidad de incorporar
al debate los medios que hoy forman
parte de la esfera gubernamental y también
propone terminar con la dualidad establecida
entre medios concesionados y permisionados:
“Generalmente
se pensó --afirma Villanueva--,
y en eso no hay un fundamento legal
sino una apreciación, una costumbre,
que los permisos eran para los medios
del gobierno y las concesiones para
medios privados. Pero esto es una cuestión
arbitraria y son más los ejemplos
que contradicen esto.
“Hay
ejemplos en donde observamos que hay
concesiones que son medios públicos,
esto también llamaría
la atención para ver qué
características debería
tener un medio del gobierno para convertirse
en un medio público, para utilizar
de la mejor manera los recursos de la
nación y los recursos con cargo
al erario.
“Por
otra parte, también habría
que tratar el asunto de los famosos
medios comunitarios, que son medios
que se dan precisamente en zonas pequeñas,
zonas apartadas y que tienen una labor
social importante, han sido estigmatizados,
porque también lo ven como un
mecanismo de comunicación de
ciertos grupos que se consideran contrarios
al estado de derechos. Puede haber algunos
casos que así lo sean, pero en
la mayor parte no se ha probado nada”.
“Permisos
y concesiones me parece una cuestión
arbitraria, no hay en el derecho comparado
ejemplos de este tipo, es una idea mexicana
y donde como ya estaba ahí, pues
simplemente los hemos dado por hecho
y por sentado. Entonces tenemos que
replantear esta discusión y llamarles
a todas concesiones o a todos permisos
o licencias, como se llaman en los Estados
Unidos. Y que simplemente de acuerdo
a la naturaleza jurídica de cada
una de ellas pues establezcamos tres,
cuatro figuras y de esas cuatro figuras
les demos alcances, obligaciones y derechos
distintos o posibilidades distintas”
28.
La
terminación de esta dualidad
implica la creación de medios
de servicio público que no estén
sujetos para su operación solamente
a criterios gubernamentales, sino que
incorporen las perspectivas plurales
de la sociedad, de los productores independientes
y que cuenten con recursos suficientes,
incluso provenientes de la venta de
publicidad, tal como lo expresa Ernesto
Villanueva:
“Creo
que todo el mundo debe de tener la posibilidad
de vender publicidad, por ejemplo, si
no en la misma proporción que
un medio comercial, pero sí tener
una posibilidad que le permita el ser
autosustentables.
“Porque
de otra manera los medios públicos,
que no existen jurídicamente
todavía, sino que son los medios
del gobierno, pues simplemente cumplen
un cometido testimonial, formal. Existen
esfuerzos importantes como el que realiza
el Canal del Congreso, que es un buen
esfuerzo. A pesar de no tener grandes
recursos, están haciendo un trabajo
de imaginación y hay una voluntad.
“El
problema es que este asunto no puede
descansar en la voluntad de una persona,
sino que tiene que existir un diseño
institucional. Entonces si no les dan
los recursos a los medios que pudiéramos
llamarles medios públicos o de
servicio público, pues siempre
los vamos a condenar a que cumplan un
cometido simplemente marginal, testimonial
formal. Por el contrario, si les damos
recursos suficientes sin que ello implique
una competencia desleal con los medios
comerciales, sí podríamos
tener una oferta, una alternativa de
calidad en beneficio finalmente del
público.
“Un
ejemplo con el que se puede trabajar
es Alemania, donde los medios públicos
tienen una gran fuerza. Ahí se
integran con una junta directiva, con
una representación de los principales
sectores, las fuerzas políticas
y sociales de la comunidad, con una
obligación clara en materia de
objetivos, de estatutos de redacción,
de derechos y deberes de los periodistas
profesionales, de códigos de
ética, de recursos económicos
y han logrado hacer algo importante
e interesante.
“Aquí
en México muchas veces asociamos
a los medios públicos con algo
aburrido, algo que no se ve. Para que
tenga rating tenemos que tener imaginación
y para que ésta sea útil
debemos tener recursos para poderla
llevar a cabo. Esto parece ser un círculo
vicioso en el caso mexicano.
29”
Por
último, vale la pena destacar
una experiencia destacada por Sosa Plata
en torno a la relación que existe
entre la pluralidad de los medios y
la politización de la sociedad:
“La
semana pasada estábamos en un
seminario que tiene el Doctor Raúl
Trejo en el Instituto de Investigaciones
Sociales, participamos ahí un
grupo de académicos, y él
presentó un estudio muy interesante
que puede generar diversos comentarios
pero que establece una clara relación
entre la participación política
de los ciudadanos y la concentración
de la televisión. Establece parámetros
de diferencia de lo que sucede en otros
países latinoamericanos y la
conclusión a la que llega es
que la concentración en México
está generando ciudadanos apáticos
y esto se refleja en la poca participación
en procesos electorales. Es un dato
revelador. Hay algunas asociaciones
que se establecen entre concentración
y el otro rubro es el de credibilidad
de la democracia. Hay varias relaciones
entre concentración de los medios
y democratización” 30.
Los
temas aquí abordados, gracias
a los testimonios recogidos y los documentos
analizados, son solamente una pequeña
parte de la amplia gama de implicaciones
que tiene la creación de una
nueva regulación en materia de
telecomunicaciones y radiodifusión.
Será necesario, con trabajos
posteriores, profundizar en los planteamientos
aquí analizados y realizar abordajes
más específicos.
Conclusiones
1.
La resolución de la Corte, que
declaró inconstitucionales diversas
reformas a las leyes federales de Telecomunicaciones
y de Radio y Televisión, tiene
como un efecto central el reivindicar
la capacidad del Estado, por encima
de los particulares, de la rectoría
para planear una eficiente y eficaz
administración del espectro radioeléctrico
a corto, mediano y largo plazo.
2.
Al mismo tiempo, el desarrollo de la
tecnología digital abre nuevas
oportunidades para una uso más
diversificado y plural del espectro
radioeléctrico. En un ancha de
banda donde sólo era posible
transmitir una señal de televisión,
hoy en día es factible transmitir
otras señales de telecomunicaciones.
En el futuro inmediato, en la medida
que se vaya avanzado en el proceso de
digitalización, se abrirá
espacio disponible para otros canales
de televisión, así como
para servicios adiciones de telecomunicaciones.
3.
Los procesos descritos en los párrafos
