Federalización
de los delitos contra periodistas
Garantías
jurídicas
Luis
Raúl González Pérez
Catedrática
de la División de Estudios de
Posgrado UNAM y coordinadora general
de
Libertad de Información-México,
AC, LIMAC.
La Comisión Nacional de los Derechos
Humanos (CNDH) ha considerado que el
grave problema en
que se han convertido las agresiones
en contra de los periodistas y su consecuente
impunidad, en gran parte se debe a la
crisis estructural de la procuración
de justicia,
es decir: no hay ni en el ámbito
federal ni en el de las entidades federativas,
una
adecuada investigación ministerial
que permita resolver estos casos.En
ese sentido,
la federalización de los delitos
cometidos en contra de los periodistas
puede
ser una herramienta que coadyuve a revertir
el clima de impunidad existente. Pero
ello debe
ir acompañado de otras acciones.
Cuando se habla de federalizar los delitos
en agravio de los
periodistas, no se busca proteger a
un gremio en particular por el solo
hecho de serlo. Un
delito perpetrado contra un periodista
constituye también un ataque
a la
libertad de expresión
y al derecho a la información,
cuyo respeto es una condición
fundamental del Estado de derecho.
El tema de la federalización
de los delitos cometidos contra periodistas
ha estado presente en la agenda pública,
al menos desde el año 2000.
Si bien no suelen explicitarse
los argumentos por los cuales los delitos
cometidos en contra de los informadores
deben pasar a ser de la competencia
federal, se pueden considerar como válidos
los razonamientos vertidos por Brasil
en un informe rendido ante la Organización
de las Naciones Unidas (ONU) respecto
a la aplicación del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos.
Este informe dice lo siguiente:
Es
preciso tomar medidas para acabar con
la impunidad que provoca un funcionamiento
excesivamente lento de los engranajes
de la justicia, fruto a su vez, en muchas
ocasiones, de la incapacidad de los
Estados para realizar una investigación
policial eficiente. Entre las medidas
adoptadas cabe citar la atribución
de competencia al Poder Judicial Federal
para juzgar los delitos que, por su
gravedad o por los retrasos a nivel
estatal a la hora de entablar un proceso,
exigen la adopción de disposiciones
urgentes. La llamada federalización
de los delitos contra los derechos humanos
compensará las deficiencias a
nivel estatal, originadas por la falta
de material y de recursos y, posiblemente,
por presiones políticas locales
que impiden hacer valer como es debido
las garantías jurídicas
y las disposiciones de la ley.1
En el caso de México,
a los argumentos anteriores debe sumarse
que algunos de esos crímenes
se atribuyen a la delincuencia organizada
(particularmente el narcotráfico),
que constituye un poder desafiante al
que difícilmente pueden enfrentar
las autoridades locales.
Delitos federales
En nuestro país,
la determinación de los delitos
de competencia de los tribunales federales
es una facultad que la Constitución
Política otorga al Congreso de
la Unión y que se expresa fundamentalmente
a través del Código Penal
Federal, pero particularmente por medio
del artículo 50, fracción
I, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación (LOPJF),
que es el que determina cuáles
son los delitos del orden federal.
Recientemente se han
agregado al catálogo de delitos
federales aquellos cometidos por o en
contra de funcionarios electorales federales
o de funcionarios partidistas en los
términos de la fracción
II del artículo 401 del Código
Penal Federal, y los previstos en los
artículos 366, fracción
III; 366 ter y 366 quáter del
mismo código (secuestro y tráfico
de menores), y cuando el delito sea
con el propósito de trasladar
o entregar al menor fuera del territorio
nacional.
La
incorporación de estas hipótesis,
la primera introducida al promulgarse
la nueva LOPJF, en mayo de 1995 y, la
segunda, mediante reforma de junio de
2000, es relevante para el tema que
nos ocupa, en tanto su inclusión
implicó traspasar la esfera estricta
de afectación de lo federal,
que caracterizó siempre a este
artículo, para considerar situaciones
de interés nacional, como justamente
lo son los delitos cometidos contra
los dirigentes de los partidos políticos
nacionales y sus candidatos,2
y el tráfico internacional de
menores, lo que abre la puerta para
incorporar en el futuro otras situaciones
de relevancia nacional, como pueden
ser los ataques a los comunicadores
sociales.
La
reforma procesal penal federal de 1994
incorporó una nueva manera de
federalizar un delito, mediante la creación
de la figura de la competencia por
conexidad, que se previó
en el artículo 10 del Código
Federal de Procedimientos Penales (CFPP)
y que luego, en 1996, fue elevada a
rango constitucional.
Conforme a esta nueva
idea, en caso de concurso de delitos,
el Ministerio Público sería
competente para conocer de los delitos
del fuero común que tuviesen
conexidad con los delitos federales
y los jueces federales tendrían
competencia para juzgarlos. Las razones
de ello, según se anotó
en la exposición de motivos,
fueron “que los delitos federales,
por ser tales, revisten mayor proyección
de afectamiento al interés social
que los del fuero común”.
Esta
competencia por conexidad y la facultad
de atracción, sirvieron de base
para la creación de la Fiscalía
Especial para la Atención de
Delitos cometidos contra Periodistas.3
Legislación
comparada
En el análisis de la legislación
comparada sobre este tema, encontramos
que en los países de América
con sistema federal, los delitos cometidos
en contra de los periodistas no son
objeto de atención especial,
salvo Colombia, en donde la calidad
de periodista puede llevar a la agravación
de ciertos delitos, y Canadá,
en donde se contempla el delito de intimidación
a un periodista para que no publique
datos de una organización criminal.
Por su parte, en Brasil,
en 2004, se introdujo la posibilidad
de que en las hipótesis de grave
violación de los derechos humanos,
el procurador general de la República
pueda promover ante el Tribunal Superior
de Justicia, un incidente de competencia
para la justicia federal. En Estados
Unidos, los delitos contra los derechos
civiles son considerados como delitos
de naturaleza federal. En ambos casos
se tienen contemplados a la libertad
de opinión, pensamiento y expresión,
al tenor de los artículos 19
de la Declaración Universal de
los Derechos Humanos y 13 de la Convención
Americana de Derechos Humanos.
Al respecto, en nuestro
país, el Ejecutivo Federal sometió
el 4 de mayo de 2004, a la consideración
de la Cámara de Senadores, una
iniciativa de reformas a la Constitución
Política, por la cual, entre
otras cosas, se pretendía adicionar
el artículo 73, fracción
XXI:
Las
autoridades federales podrán
conocer de los delitos del fuero común
relacionados con violaciones a los derechos
humanos, cuando éstas trasciendan
el ámbito de los estados o del
Distrito Federal, en los términos
que establezca la ley.
Hubiera sido una buena
oportunidad para proteger de mejor manera
las violaciones graves a los derechos
humanos y libertades fundamentales,
pero tal iniciativa no tuvo mayor impulso.
Acciones necesarias
La Comisión Nacional
de los Derechos Humanos (CNDH) ha considerado
que el grave problema en que se han
convertido las agresiones en contra
de los periodistas y su consecuente
impunidad, en gran parte se debe a la
crisis estructural de la procuración
de justicia, es decir: no hay ni en
el ámbito federal ni en el de
las entidades federativas, una adecuada
investigación ministerial que
permita resolver estos casos.
En ese sentido, la federalización
de los delitos cometidos en contra de
los periodistas puede ser una herramienta
que coadyuve a revertir el clima de
impunidad existente. Pero ello debe
ir acompañado de otras acciones,
como son:
a) Otorgar al Ministerio
Público el carácter de
órgano constitucional autónomo,
con independencia técnica y funcional,
para que sus actos estén regidos
por los principios de legalidad, imparcialidad
e igualdad de todos ante la ley.
b) Fortalecer los marcos
jurídico y administrativo de
la Fiscalía Especial para la
Atención de Delitos cometidos
contra Periodistas; se debe considerar
que sus alcances son limitados, pues
su estructura legal sólo le permite
conocer casos del ámbito federal,
cuando la mayoría de asuntos
denunciados son del ámbito local.
c) En tanto se resuelve
la posible federalización, la
Fiscalía debe ejercer de inmediato
la facultad de atracción en los
casos de delitos del fuero común
que tengan conexidad con delitos federales;
asimismo, debe tener la rectoría
de las averiguaciones en donde se presuma
la participación del crimen organizado.
d) Capacitar a los servidores
públicos que en los ámbitos
federal y local tienen la responsabilidad
de llevar las investigaciones en esta
materia, mediante la creación
de un grupo de élite, debidamente
preparado y sensible del trabajo que
realizan.
Aunado a la federalización
y a las medidas antes mencionadas, no
debe perderse de vista que la mejor
defensa en contra de las agresiones
es la prevención, por lo que
se debe brindar protección a
los periodistas a través de medidas
adecuadas de seguridad y auxilio, de
manera congruente, oportuna y proporcional
al hecho, evitando que éstas
se hagan efectivas.
Para
lo anterior, se considera conveniente
la creación de un Comité
de Evaluación de Riesgos –tomando
como ejemplo el existente en Colombia–4
que determine los niveles de riesgo
y grados de amenaza de las personas
a proteger y recomendar las medidas
de protección a que hubiere lugar.
El Comité podría estar
integrado por miembros de la Secretaría
de Seguridad Pública, Procuraduría
General de la República, organismos
de defensa de los periodistas y de las
asociaciones de periodistas, en el caso
concreto, por los gobiernos de los Estados
y municipios cuando el asunto sea local.
Se le deberá dotar de los recursos
presupuestarios necesarios para el cumplimiento
del Programa de Protección de
Riesgos que tendría que elaborarse
en el que se definan, entre otros aspectos,
los criterios de procedencia, las personas
que se deben proteger, los principios
con que se actúa, tipo de protección
que se debe otorgar, la temporalidad
de las medidas (inicio, suspensión,
modificación y terminación),
el catálogo de medidas y los
deberes que asumirá la persona
protegida.
Por otro lado, conviene
recalcar que cuando se habla de federalizar
los delitos en agravio de los periodistas,
no se busca proteger a un gremio en
particular por el solo hecho de serlo.
Un delito perpetrado contra un periodista
constituye también un ataque
a la libertad de expresión y
al derecho a la información,
cuyo respeto es una condición
fundamental del Estado de derecho.
Reconociendo
la importancia de la libertad de expresión,
la Corte Europea de Derechos Humanos
señala que es el fundamento esencial
de una sociedad democrática,
considerando que es el resultado del
pluralismo, la tolerancia y el espíritu
de apertura que los estados deben mostrar.
Por su parte, el artículo 4°
de la Carta Democrática Interamericana5
expresa que el avance democrático
de un país se mide, entre otros
aspectos, en función de la transparencia
de las actividades gubernamentales,
la probidad, la responsabilidad de los
gobiernos en la gestión pública,
el respeto por los derechos sociales
y a la libertad de expresión
y prensa.
Por todo ello, cualquier
análisis sobre la legislación
que afecte directamente el derecho a
la libertad de expresión debe
ser evaluado considerando el papel fundamental
que éste juega dentro de una
sociedad democrática.
Sobre esto último,
el constitucionalista argentino Badeni
expresa:
Es
cierto que la libertad de prensa, al
igual que las restantes libertades constitucionales,
no reviste carácter absoluto
en orden a las consecuencias que depara
su ejercicio. Sin embargo, cuando ella
se manifiesta en un dimensión
institucional o estratégica,
el criterio para ponderar la responsabilidad
jurídica consecuente impone la
aplicación de reglas especiales
y diferentes a las aceptables en una
dimensión individual. No para
otorgar un privilegio a quien ejerce
esa libertad, sino para preservar la
subsistencia de un sistema democrático
constitucional.6
La
federalización que se busca podría
partir de una adición al artículo
50, fracción I, de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación,
para decir, de manera aproximada, que
son federales los delitos cometidos
en contra de un periodista en ejercicio
de sus funciones o por motivo de ellas;
lo que no sería necesariamente
una cuestión extraña a
la naturaleza de este artículo,
puesto que, como lo señalamos,
éste ha ido incorporando figuras
que implican traspasar la esfera estricta
de afectación de lo federal,
para considerar situaciones de interés
nacional, como han sido los delitos
cometidos contra los dirigentes de los
partidos políticos nacionales
y sus candidatos, así como el
tráfico internacional de menores.
Sin
embargo, tal cuestión entraña
algunos aspectos operacionales que,
al menos en principio, se presentan
como problemáticos y ejemplo
de ello es la definición misma
de lo que debe entenderse por periodista.
Una vez determinado que una persona
que ha sufrido un delito es periodista,
vendría el problema de determinar
si la agresión fue en ejercicio
de sus funciones o por motivo de ellas.
Éstas y otras interrogantes que
pudieran surgir, constituyen puntos
de reflexión importantes para
el logro de la federalización
de los delitos cometidos en contra de
los periodistas, y supondrían
una mayor profundización en los
cómos.
Este
debate amerita una ampliación
de miras, ver el árbol pero sin
perder de vista el bosque, buscando
garantizar de la mejor manera la protección
de la libertad de expresión y
el ejercicio periodístico.
NOTAS
1) Tomado de “Acta
Resumida de la 1506”, de la sesión
celebrada en el Palacio de las Naciones,
Ginebra, el 10 de julio de 1996, Comité
de Derechos Humanos, 57º período
de sesiones, consultado el 20 de junio
de 2007 en: http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/c1256e7005d936d4125611e00445ea9/73946dc5a9ed27c880256474004f62f7?OpenDocument
2) Habría que
acotar que el inciso l de la fracción
I del artículo 50 de la LOPJF,
hace una remisión a la fracción
II del artículo 401 del Código
Penal Federal, lo cual ya no coincide
con la redacción actual del citado
artículo 401, pues a partir de
la reforma publicado en el Diario
Oficial de la Federación,
el 22 de noviembre de 1996, las circunstancias
antes preveidas en la fracción
II, pasaron a contemplarse en las fracciones
III y IV. Se trata de uno más
de los llamados olvidos legislativos,
en donde, al reformarse una disposición,
no se tiene el cuidado de analizar el
universo de normas en que puede impactar.
3) Creada mediante “Acuerdo
A/031/06 del Procurador General de la
República”, publicado en
el Diario Oficial de la Federación,
el 15 de febrero de 2006.
4) Decreto 1592 del
18 de agosto de 2000, por el cual se
reglamenta el artículo 6°
de la Ley 199 de 1995, que crea el Programa
de Protección a Periodistas y
Comunicadores Sociales, así como
el Comité de Reglamentación
y Evaluación de Riesgos.
5) Aprobada por la Asamblea
General de la Organización de
los Estados Americanos, en la primera
sesión plenaria celebrada el
11 de septiembre de 2001.
6) Gregorio Badeni,
Tratado de libertad de prensa,
Lexis-Necis, Abeledo-Perrot, Buenos
Aires, 2002, pp. 386 - 387.
El
anterior artículo debe citarse
de la siguiente forma:
González
Pérez, Luis Raúl, "Garantías
jurídicas", en
Revista Mexicana de Comunicación,
Num. 107, México, octubre / noviembre,
2007.
